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清朝雍正皇帝的反腐手段

时间:2015-11-08 | 文章来源:世界历史网 | 查看次数:次 | 收藏到:

康熙、乾隆中期以后,最高统治者在惩贪立法中的随意性和严重失误,使吏治立法形同虚设,皇帝真正深信不疑的是“以吏治国”,而不是“依法治国”,以吏治求法治,法律、法制只能处于从属地位,经常造成吏治中的有法不依,因人废法,最终必然加重整个吏治的腐败,雍正帝享国日短,也是其反腐见效的历史之幸。

清朝雍正皇帝的反腐手段-世界历史网

雍正元年(1723年)正月初一,雍正皇帝并没有放假休息,而是一口气下了11道诏书,申明官僚职掌及为官之道,历数官场积弊和官吏肆意侵吞的严重罪行,要求采取一切手段,惩治官员犯罪,追补亏空,清查钱粮。

继位不过40天的雍正帝如此心急火燎,决意下猛药整肃官场,当然事出有因。

雍正帝的父亲康熙帝在位61年(1661~1722年),号称盛世,但官员贪腐之风,已愈演愈烈,上下欺蒙,互为掩饰,积年累月,越亏越多,使得从中央到地方的财政日益虚溃,国家收支严重失衡,到康熙末年,仅户部的亏空就达250万两白银,地方亏空更为严重,康熙帝驾崩时,大清朝的户部银库(相当于国库存银)只有区区800万两。

雍正帝继位前,当了40多年皇子,他自己承认事事不如乃父,唯对官场知之甚详,对官吏贪污纳贿风气认识甚深,认为其危害远非杀人、强盗之类罪案可比,一旦大权在握,可以乾纲独断,他自然要迅速推行内心笃信的政治理想了。

1、会考府发力

雍正开出的第一道“猛药”,是在中央成立特别机构会考府,负责中央各部及地方各省的钱粮奏销事宜,审查重要支出项目,清算出入之数。

康熙朝不是没有惩治腐败,但康熙帝为人较宽仁,吏治也是先严后宽,通常不愿重办贪官。雍正则不同,他继位后即明确宣布:凡康熙宽宥者,他都决不宽恕。在登极大典前,内阁拟了一道《登极恩诏》,依前朝惯例,开列各部官员亏空,要求新君恩免。雍正帝认为,此种亏空,不是受上级勒索便是个人贪污,“既亏国幣,复累民生……此朕断断不能姑容”。他在《登极恩诏》上干脆明言,对此类官员要严予清查,按数退赔,绝不能助长贪官污吏的侥幸心理。

雍正元年正月十四日,雍正帝谕令成立会考府,由其最亲信的弟弟怡亲王允祥、舅舅隆科多及大学士白潢、左都御史朱轼会同办理,成为清查退赔、察核钱粮、纠参贪腐的权威机构。他还对首席大臣允祥放出狠话:“尔若不能清查,朕必另遣大臣;若大臣再不能查,朕必亲自查出。”显然是要一竿子插到底,决不虎头蛇尾。

没想到谕令下达了一个月,中央各部仍拖拉观望,企图逃避清查,一些官员也对设立会考府提出不同看法,比如要慎重立法以防流弊、多了一道衙门反而多一道手续等,雍正不得不在二月二十五日再下谕令,严厉督促。

皇帝动了真格,会考府不能不认真地开始察核工作了,他们首先以主管钱粮的户部为清查重点,结果很快查出户部历年实际亏空白银250万两,主持会考府的怡亲王允祥恰好也总理户部事务,他深以追补为难,请求以户部所有杂费逐年代扣,约计10年可以赔付清偿,雍正帝不同意,勒令历任主管官员及属吏赔偿150万两,另100万两由户部逐年弥补,三年内还清。

重点清查户部的同时,会考府还严格察核工部奏销事项中有关黄河水利、浙江海塘等重大工程的钱粮数目。比如,四月十九日,会考府驳回工部送来的康熙六十年(1721年)黄河各处工程奏销钱米之请,因为在察核中发现,赵世显任河道总督时,桃源(今江苏北部泗阳县)、宿迁等三地河工每年耗银约15万两,比前任河督的同类开支多出整整一倍,同一工程,历年水势并无异涨,而奏销钱粮为何多寡不均,且有增无减?经过追查,果然发现赵世显克扣治河工料,侵吞钱粮,于是立即重刑治罪。

会考府成立后近三年里,任事大臣严格稽查,经办各部院奏销钱粮事共550件,有96件被驳回核改,占总数的百分之十七,可见还是有成效的,被驳回的申请中,工部有多达58件,时廉亲王允禩任工部尚书,自然难辞其咎。

雍正很清楚,止贪之法,不可专责之下吏,若是贪官,其位愈尊,其害愈大,而旁人愈不敢言。因此,即使是王公贵族、高级官员,他也决不放过??滴醯谑釉恃i曾管过内务府事务,亏空钱粮,积欠甚多,事发后被责令将家中器物铺列大街上变卖以赔补,真的是倾家荡产??滴醯谑釉收M因赔不起亏欠亦被抄家,至于八旗贵族、内务府总管等,只要犯事,更难逃重罚。

会考府在追补亏空、清查侵贪方面的业绩有目共睹,雍正对之也十分倚重,但到了雍正三年(1725年)九月,他却出人意料地下令裁撤会考府。到底这是为什么呢?

后世学者认为,不完善的制度设计以及雍正初年政治斗争形势的变化,是造成会考府突然无疾而终的重要原因。

如前所述,总理会考府王大臣允祥,本身兼管户部事务,他深得雍正信任,而管理工部的允禩,与雍正则素来积怨甚深。由此可以理解,为何户部需要奏销的事务数量远多于工部,但送会考府察核的却远少于工部,被驳回的申请也以工部为最多。

雍正继位之初,朝野上下对其接班的正统性、合法性争议不断,他急需改革财政弊端、集中财权,以巩固皇权,故以少数亲信执掌会考府,是唯一的选择,三年已过,六部尚书几乎都换成了雍正信得过的人,会考府这种由皇帝的私人“专任”的机构已不合时宜。

同时,会考府自身因权力过大,逐渐走向异化,从反对贪污腐败的急先锋,变成被贪官腐蚀的重点对象,以至于“会考府公费银”很快就成了地方官必须交纳的“部费”,雍正由此看到了侵贪之难治,腐败之难除,而不能不采取更为严猛的办法和手段来澄清吏治。

2、官场大地震

在清查中央各部的同时,雍正也责令各省大张旗鼓地开展对钱粮的清理,要求上至总督、巡抚、布政使、按察使、将军,下至道、府、州、县正印官及参将、游击等武职官员,不分满汉,一律清查,徇私之官与贪者同罪。

但是,各地大规模的钱粮清查,一开始也遇到了重重阻力。

因康熙朝后期多年的姑息,地方官吏贪赃枉法已成积重难返之势。雍正即位之初,据称督抚、布按二使等一级封疆大吏,“懈弛者十之八九,其中一尘不染者仅一二人而已”,以各省督抚为首的各级大小官吏,盘根错节,上下串联,官官相护,攻守同盟,结成了十分强固的地方势力,用各种手段抗拒中央的指令。

对地方大员们的种种伎俩,雍正帝心知肚明,在前述雍正元年正月初一颁发的11道诏书中,他便历数各官亏空作弊的手段。既然“下有对策”,雍正的出招就更为猛烈了。具体措施包括:革职离任催追、抄家籍没、制定“分赔著赔之例”、株连宗族亲友赔偿、禁止借口让地方百姓代赔、因罪自杀者着落子孙家人追赔等。总而言之,杜绝贪官污吏把退赔赃款的责任转嫁或变相转嫁到地方百姓身上,使贪赃者在经济上无处遁形。

一时之间,各地大员因亏空革职、查封家产者比比皆是,计有:湖广布政使张圣弼及粮储道许大完、湖南按察使张安世、广西按察使李继谟、原直隶巡道(按察副使)宋师曾、江苏巡抚吴存礼及布政使李世仁,等等。仅雍正元年一年里,被查处的地方官即达数百之多。雍正二年,闽浙总督满保奏称:“浙闽属吏已劾多员,若再题参,恐至无人办事。”湖南巡抚魏廷珍亦奏一省属员“参劾已大半”,而直隶全省官员原任者更寥寥无几。

实际上,终雍正一朝,这样的官场风暴几乎一天都未停止过,且惩处越来越严厉,到了雍正十年(1732年),直隶总督李卫说,全省府厅州县官员,在任三年以上的屈指可数,原因之一就是被撤职的人太多了。

雍正对地方贪腐官员大范围的革职追补、籍没家产,引起了强烈的反响与震动,一些对时政不满的人有“朝廷重聚敛而惩盗臣”之说,民间更议论雍正帝“好抄人家产”,连市井斗牌也流行所谓“抄家和”的打法。

面对非议,雍正帝不为所动,他说,这不过是“贪赃犯法之徒,畏惧抄没参劾,是以造作此语传播远近,希冀因流言而停止”。

自雍正三年起,雍正帝对贪腐之官继续穷追不舍,在抄家籍没之外,又加上严刑诛戮,规定凡侵欺钱粮白银一千两以上者,照监守自盗律处斩,贪污军饷者一律处斩,不准特赦。

当年四月,福建巡抚黄国材奏请将贪劣之乐县知县朱灿英“拟绞缓决”(也就是有机会减刑为流放等),雍正帝不许,谕令“拟绞监候”,“将其亏空之事审明,从重完结”。

雍正六年(1728年),山东巡抚黄炳、按察使余甸因收受陋规,被拟绞监候。次年,山东巡抚塞楞额收取门包银2000两,部拟绞监候,后来塞楞额在限期内将所受银两如数交出,部议免死减等,雍正帝不许,称“只因塞楞额受恩最重,而负恩最深,既已巧取贪婪,又复饰辞狡诈,无耻卑污已极,故特加追罚,以示创惩”。

从雍正元年到九年(1723~1731年),对全国各省的钱粮清理行动规模之大、波及之广,在整个清代也是绝无仅有的。期间先后清理了户部和各府寺监的库存,地方府州县的钱粮,处理惩治了几千名贪官污吏。雍正四年,责令曾任淮关监督三年、贪污十七八万两银子的庆元自裁;第二年,任夔州(辖境在今重庆市奉节县一带)知府时敲诈残杀大批盐商的四川按察使程如丝论死,程的后台蔡珽(曾任四川巡抚)定为斩监候;雍正十二年(1734年),河南学政俞鸿图因“纳贿行私”处斩。以上种种,都是当年轰动一时的大案。

雍正年间声势浩大且穷根究底的惩治贪腐行动,基本清除了康熙朝后期的腐败弊病,对官场侵贪的积习,给予了沉重打击,一举刷新了大清朝的吏治。而追补亏空的直接财政效果也相当明显:至雍正末年(1735年前),户部银库积蓄多至6000余万两,是康熙后期国库存银的八倍多。当时记载称“仓庾皆充实,积贮可供二十余年之用”,国家财政窘迫的状况得到了根本的改善。

3、击破三朋党

朋党是雍正帝上台后面临的最大问题,也是当时对吏治影响最关键的因素之一,打击朋党,是雍正初年政治生活的重心。

那时候,有三股危及雍正专制皇权统治的朋党势力存在。一是以廉亲王允禩为首的所谓“皇八子党”,对雍正威胁最大,其党羽布满朝廷内外,得到许多重要的皇亲国戚和权贵大臣的支持;一是因拥戴有功而迅速强势起来的,以年羹尧、隆科多为代表的权臣集团;还有一种与前两者性质不同,但却更为普遍的朋党现象,通称科甲党援,即庞大的官僚队伍中因师生、同门、同年、乡邻、故旧等关系而形成的夤缘(即攀附巴结)、请托、朋比之风。

雍正帝先后发动三次大规模的打击朋党运动,每一次打击朋党,都与整顿吏治互相呼应、彼此联动。

雍正元年四月,雍正帝刚开始亲临乾清门御政,即谕令诸王大臣以朋党为戒,明白指出诸大臣和宗室内都有“立党营私者”。为此,他不惜施以威胁利诱两面手法,警告说若怙恶不悛,定将“执法诛戮”,若“惟知有君”“改过迁善”,则“亦有令名”,可见,他把反对朋党与强调忠君联系在一起了。

第二年七月,他又颁布《御制朋党论》,一反其父康熙帝对欧阳修“君子同道为朋”之说的赞成态度,反而将之斥为“异说”,特别声明“朝廷公事,则宜秉公持正,不可稍涉党援之私”,言下之意,他绝不给人臣结党提供任何可乘之机。

《御制朋党论》出台后,雍正帝加快了打击朋党、整饬吏治的步伐,允禩、年羹尧、隆科多等是首当其冲必须彻底铲除的势力,他们的众多羽翼,也要一并剪除,以消弭可与皇权抗衡的任何潜在力量。

当时,各朋党集团都在加紧扩张,尤以年、隆势力膨胀最快,年羹尧的地盘主要在陕甘川三省,他历任四川巡抚、川陕总督十余年,后又继任抚远大将军,长期坐拥重兵,手握西北军政大权,俨然割据一方,他还与隆科多联手,视吏、兵两部为虚设,每遇文武员缺,随意任用私人,时称“年选”和“佟选”(隆科多出自满族大姓佟佳氏)。

雍正帝当然不能坐视朋党势力壮大,乃作断然处置。允禩与年、隆诸人招兵买马之时,免不了擅权纳贿、贪赃营私,雍正多次借故谴责允禩失职,最终革退其象征宗室的黄带子,将之囚禁至死;又从惩治“贪婪之罪”入手,公布年羹尧贪墨(即贪污)之罪十八,侵蚀之罪十五,隆科多贪婪之罪十六,名正言顺地相继将二人拿下。从中央部院大臣到地方督抚、布按二司及中高级武官等,凡与朋党有牵连的均被更调,乃至落入法网。雍正三年六月,在严厉清算年羹尧之罪行时,雍正帝又趁机对川陕两省吏治进行大清理。

雍正一向认为,“惩其吏之小者,不若惩其吏之大者”、“以待有司之法,施之于大臣”,这与如今流行的反腐不仅要“打苍蝇”,更重要的是“打大老虎”之说,颇有异曲同工之妙。

一举铲除了年、隆两大朋党势力之余,雍正帝还着力打破科甲党援之风。他之所以痛恨后者,是因为许多科甲官僚“只知有科甲,而不知有皇帝之谕旨,只知有科甲,而不知有上司之宪檄”,这些官僚之间朋比为奸,已成为贪赃枉法、亏空财政的直接诱因。

到了雍正五年(1727年)六月,雍正帝特许开捐纳为官,拓宽仕途,以此杜绝科甲之弊,有现代史家评论道:雍正为了杜绝官场偏弊,宁要捐官而不用士大夫,他认为士大夫易于结成朋党,朋党既被取缔,官僚从此对皇帝忠诚不贰,这就使雍正朝不同于前朝,实施的是一种一元化的官僚政治。

中国历史上,朋党之争几乎史不绝书,也往往是造成政治腐败的一个重要原因。相对于康熙朝后期而言,雍正帝通过整治官风、清除朋党的举措,一定程度上实现了吏治的“弊绝风清”。

所以,乾隆年间的大学问家章学诚(1738-1801年)曾赞许说:雍正帝正官风、清吏治、惩贪墨,使居官望风革面,“实为千载一时”。

4、法治抑人治?

清代中前期的康熙、乾隆二帝,不仅在位时间之长为古代帝王绝无仅有(合计121年),且均以雄才大略、文治武功而彪炳史册,故有所谓“康乾盛世”之美誉,但康、乾两朝后期,官场贪腐痼疾却都迅速而明显地恶化,似乎不能脱离“盛极而衰”的轨迹。

对于康雍乾三朝吏治,论者有云:“康熙宽大,乾隆疏阔,要不是雍正帝的整饬,满清恐早衰亡。”康熙末年之衰微因为雍正朝的振作而得以复兴,乾隆末年之衰微却使清朝步入万劫难回的不归路,由此观之,雍正治国虽只有短短十三年,却是承上启下、不可或缺的重要一环,其中严猛治吏的成功,功不可没。

皇权强化和严猛治吏,是雍正帝区别于康、乾二帝治吏之道的最大特点,康、乾惩贪均失之于先严后宽,而雍正得之于严惩不懈。

综合整治与单纯惩办,是雍正治吏与康、乾治吏的又一区别。雍正之前,顺治帝只注重严刑峻法,一味严惩,康熙帝严惩贪官的同时,虽已注意奖廉,褒扬清官,但均未从制度上和经济上探究官吏之所以侵贪的原因所在。而雍正帝从当时官僚低俸制的实际出发,寓疏导于惩治之中,提取耗羡(“耗羡归公”,即将附加税改为法定正税,以打击地方官任意摊派),设置养廉银,以提供“不必贪”的必要条件。追补亏空、惩治贪污、耗羡归公,一定程度上缓解了不健全财政体制造成的制度性?;?,促使政府财政状况好转,也为吏治清明奠定了必要的经济基础。

至乾隆中后期,虽亦实行养廉制度,但由于雍正年间改革不彻底,养廉银数目长期固定化,而盛世繁荣之下,通货膨胀加剧,致使养廉银不足以养廉。乾隆帝又缺乏持续性的制度创新,故造成了吏治腐败更甚。时人即讽刺说:“养廉者,其名;养不廉者,其实也。”

康雍乾三朝均重视吏治立法,实行重典治吏,惩治职务犯罪,严查贪官污吏,已经由单一的职制或刑制,开始转向有强制力保证实施的行政法制,这在中国立法史上是一大进步。

清朝第一部行政法典《清会典》于康熙二十三年(1684年)敕准修纂,“会典乃当代宪章,与律令相表里”“会典所载,皆百臣奉行之政令”,具有极大的权威性。雍正二年,即开始纂修《雍正会典》,以增续前一部《会典》所载的典章制度。到了乾隆十二年(1747年),又修订《乾隆会典》,并首次制定会典则例,成为清朝中前期最完备的一部会典。

康雍乾三朝的行政立法,最富创造性的是吏治的立法。朝廷从行政法典、部门法规、特别具体规定以及刑律等方面,都把治吏放在首位,因而形成了一套包括官员考试选拔任用、行政考绩和法纪监察的系统职官法。重典惩贪,是上述吏治立法的核心,《大清律例》中的“六赃”,除常人盗赃、窃盗赃外,其余各赃的犯罪主体均专指官吏。

如枉法赃,即官僚收受贿赂又违法断事所犯罪,处刑很重,收受白银一两以下,杖七十,达80两即绞监候;不枉法赃,指官吏收受当事人财物而没有违法断事的犯罪事实,处刑比前者轻,但受赃达120两以上,仍要处以绞监候。其余可据此类推。乾隆五年(1740年)的《大清律例》还规定,凡收财之官除名,受财之吏罢役,而且永不叙用。

总而言之,康雍乾三朝趋于完备的吏治立法,成为一种硬约束,形成“不敢贪”的巨大压力,使各级官吏即使有贪婪之心,亦无贪婪之胆、贪婪之力。

然而法久生弊,康、乾中期以后,最高统治者在惩贪立法中的随意性和严重失误,使吏治立法形同虚设。究其根源,还在于人治传统与君主专制体制的根本局限,即“形式上的法治,本质上的人治”,皇帝真正深信不疑的是“以吏治国”,而不是“依法治国”,以吏治求法治,法律、法制只能处于从属地位,经常造成吏治中的有法不依,因人废法,最终必然加重整个吏治的腐败。

若从这个角度看,雍正帝当国日短,在位十余年间,吏治猛药仍能持续见效,官场风气得以清明,也算是他在历史上的幸运了。

王亚南在其传世名著《中国官僚政治研究》中说:“历史家昌言中国二十四史是相斫史,但从另一个视野去看,则又实是一部贪污史。”细察雍正吏治,我们也可以说,一部中国吏治史,也就是一部惩贪史。

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